KFOs inspel till LSS-utredningen

Arbetsgivarföreningen KFO inlämnar härmed synpunkter inför direktiven Översyn av assistansersättningen och insatser enligt LSS.

Till statsråd Åsa Regnér, Socialdepartementet. 

Arbetsgivarföreningen KFO har drygt 500 medlemsverksamheter inom personlig assistans som sysselsätter ca 30 000 anställda i varierande omfattning. Medlemmar inom personlig assistans hos KFO är vanligtvis antingen idéburna och medlemsägda per definition eller idédrivna och ägarledda. Associationsformerna är flera – kooperativ, aktie-bolag och egna arbetsgivare. Hos KFO finns även handikappförbunden och brukarorga-nisationer som medlemmar.

Arbetsgivarföreningen KFO inlämnar härmed synpunkter inför direktiven Översyn av assistansersättningen och insatser enligt LSS. Synpunkter lämnas ur både arbetsgivarperspektiv och mer allmänt med grund i frågor som flera medlemmar ser som mycket angelägna.

Tydlighet kring den politiska ambitionen med LSS

En övergripande och avgörande fråga är den politiska ambitionen med LSS. Det första medskicket från KFO är därför vikten av att utredningsdirektivet tar avstamp i inte bara frågan om långsiktig hållbarhet utan också i lagens ansatser om självbestämmande, delaktighet och goda levnadsvillkor. Assistansberättigade måste kunna lita på att utredningen inte lägger förslag som exkluderar dem från tillgång till rättigheten eller urholkar innehållet. Assistansanordnarna, tillika KFO:s medlemmar, måste kunna lita på att utredningens syfte är att säkerställa en modell, nivå och uppräkning för ersättningen med förutsägbarhet och som gör det möjligt att anordna personlig assistans med kvalitet för den enskilde, i enlighet med regelverk och intentioner.

Förslagsvis bör utredningen kritiskt granska uppfattningen om att personlig assistans kostar för mycket och genomgående belägga utgångspunkter med fakta eller någon form av referens. Det vore i sammanhanget rimligt att låta analysera exempelvis alternativkostnaden till personlig assistans och samhällsekonomiska vinster/förluster i övrigt. Att införa kontroll, uppföljning och myndighetssamverkan för att stävja kriminellt användning av ersättningen är en fullt logisk hantering i ledet att tillse att ersättningen används på rtt sätt och för dem som är i behov av den. Skulle däremot kostnadsdämpning i allmänhet vara ett syfte i utredningsarbetet måste det framgå tydligt.

Nu lever både assistansberättigade och assistansanordnare i konstant ovisshet om vad som kan tänkas komma härnäst. Det handlar om pågående urholkning av rättig-heten, om rättsosäkerhet och om ersättningsnivå. Därför måste den politiska ambitionen framgå tydligt i direktivet.

Assistansersättningens modell, nivå och uppräkning

Arbetsgivarorganisationen KFO vet av kontakter med medlemmar att det för många inte längre finns luft i systemet. Några har inte längre några marginaler alls i verksamheten, trots omorganisation. Även brukarorganisationerna larmar om att det snart inte går att verkställa assistans utifrån individuella behov i enlighet med intentionerna. I väntan på att utredningen ska bli klar kan enskilda individer drabbas, mindre verksamheter riskerar gå i konkurs och möjligheten att gå samman i kooperativ för att bedriva den egna assistansen helt uteslutas. Därför måste ersättningens modell, nivå och uppräkning vara prioriterad.

Schablon som modell är på många sätt överlägsen andra mer administrativt tungrodda lösningar och möjliggör en flexibilitet som är nödvändig för att säkra en god kvalitet utifrån individuella situationer och temporära förändringar i individers vardag. Idag råder diskrepans mellan riktlinjer för vad ersättningen ska användas till och vilka parametrar den sedan räknas upp utifrån. Det är också troligt att ersättningen inte är optimalt behovsanpassad.

Arbetsgivarföreningen KFO förutsätter att ersättningen får en ny genomlysning i utredningen och föreslår att så sker ur bland annat följande perspektiv:

1) Riktlinjer för assistansersättningens användningsområden och ersättningens fördelning på kostnadsslag måste överensstämma med uppräkningen av ersättningen. Utredningen bör se över en ny uppräkningsmodell som tar hänsyn till alla kostnader knutna till den utförda assistansen. I nuläget är inte alla lönekostnader för personliga assistenter, som exempelvis lön vid introduktion och utbildning medräknade i ersättningen. Försäkringskassan har här under flera år uttryckt en sak i riktlinjer och gjort en annan i beräkning av ersättningen.

2) Anpassning av ersättningsmodellen. Det kan vara frågan om sådant som kan ge utrymme för överskott, som att inte tillämpa kollektivavtal eller likvärdiga löner och försäkringar eller om när ersättning för OB överstiger den faktiska kostnaden. Det kan också vara frågan om en underdimensionering för OB-kostnader och där vid behövs dels uppgift om hur vanligt det är och dels genomlysning redovisningsprincipen för förhöjt belopp.

Kooperativ och små företag i synnerhet

En viktig aspekt i utredningen bör vara att analysera konsekvenserna av dagens ersättningssystem och nivå, för att därefter kunna styra mot en önskvärd situation. KFO har tidigare flaggat för risken att många mindre utförare och kooperativ nu riskerar att slås ut. De seriösa mindre utförarnas känslighet för ekonomisk åtstramning bör iakttas särskilt. Välfärdsutredningen har ett fokus på kapitalförsörjningen för idéburen verksamhet. KF0 noterar att det med införandet av efterskottsbetalning är det inte längre kommer att vara möjligt för assistansberättigade att gå samman i kooperativ form för att anordna sin personliga assistans.

Analysera resultaten av regelverksförändringar

I syfte att begränsa felaktig användning av assistansersättningen har regelverket förändrats i omgångar, vilket rimligen bör leda till förändring. Samarbetet mellan myndigheter har utvecklats och kontrollen är till många delar förbättrad. Försäkringskassans återkrav och framtidbesparingar har under senare år legat kring 170 m kr, ställt i relation till 28 m dr i omsättning.

Utredningen bör analysera om regelverksförändringar, utökad kontroll och uppgiftslämning samt utvecklad myndighetssamverkan fått önskad effekt. Så bör ske inte minst utifrån uppgifter om återkrav och skadestånd, men också utifrån vilken betydelse regelverksförändringarna haft med avseende på kvalitet för den enskilda och för anordnares möjlighet att anordna assistans med god kvalitet. I det fall utredningen gör hänvisningar till mörkertal och överutnyttjande av ersättningen är det angeläget både att belägga uppgifter och definiera begrepp. Det är oerhört viktigt att inte spekulativa skattningar utgör grund för föreslagna åtgärder.

Kvalitet i personlig assistans

Kvalitet i personlig assistans är ett utvecklingsområde som kräver särskild hänsyn till aspekter knutna till den enskilda individen, som exempelvis självbestämmande och respekt för integritet. Det är hög tid att med utgångspunkt intentionerna med assistanslagstiftningen och i assistansberättigades upplevelse utveckla innebörden av kvalitet i assistansanordning. Så kan ske gemensamt, med brukarrepresentanter, representanter från privata och offentliga anordnare, Socialstyrelsen, IVO och Försäkringskassan. KFO har tillsammans med ett antal brukarorganisationer tagit ett gemensamt initiativ i projektet Kvalitet i praktik ur den assistansberättigades perspektiv. Det vore av stort värde om projektet kunde få stöd genom offentlig huvudman. Kvalitetsprinciper bör utvecklas så att det blir möjligt att enas och mäta vad som är ett seriöst och kvalitativt utförande. Det blir också lättare att då lättare att identifiera och utesluta oseriösa verksamheter.

Mångfald och kvalitet

Förutsatt att det är en målsättning både att hålla hög kvalitet i assistansanordning och att verka för en mångfald av utförare, i huvudsak för att assistansberättigade ska kunna välja men också för att det innebär en stimulerande konkurrens med utveckling av service och kvalitet, är det oerhört viktigt aktivt värna en mångfald av utförare.

Då en central del i assistanslagstiftningen med inverkan på både goda levnadsvillkor och inflytande över den egna livssituationen är möjlighet att välja sätt att anordna assistansen bör utredningen nu förslagsvis särskilt belysa både erfarenheter av och förutsättningar för idéburen och tydligt idédriven verksamhet.

Tillstånd och tillsyn – kompetens, resurser och dialog

Oavsett om frågan hamnar i den här utredningen eller hos en fuskdelegation är det viktigt att se vilken betydelse Inspektionen för vård och omsorg har för att förhindra felaktig användning av assistansersättningen och för att rikta fokus och misstankar bort från assistansberättigade och anordnare i gemen. Tydligare resurs- och kompetensmässig prioritering av vandelsprövning skulle förhoppningsvis bidra till att olämpliga aktörer inte får tillträde och att tillsynen i större utsträckning skulle kunna vara ett verktyg för att säkerställa kvalitet.

För att tillsynen ska kunna bli ett redskap för uppföljning av kvalitet på just området personlig assistans utifrån en lagstiftning som är unik i sitt slag - framförallt genom den starka kopplingen till individens självbestämmande - bör IVO bjuda in till en fördjupad dialog. Idag riktar både brukarrörelsen och anordnarsidan skarp kritik mot IVO för hanteringen dels av dialogen med brukarsidan men också för brister i tolkningen av lagstiftningen i tillsynsarbetet. Uppfattningen är att myndigheten inte vill samtala och inte vill lära. Om tillsynen ska kunna bidra till bibehållen och utvecklad kvalitet i personlig assistans är dialogen, med framförallt brukarsidan men också anordnarsidan avgörande. Personlig assistans har med utgångspunkt i just individens självbestämmande i många avseenden en särställning. Tillsyn bör därför ske med assistansanvändarperspektivet i centrum.

Anhöriga

Det finns en pågående diskussion kring anhörigas roll i assistansen. KFO har tagit tydlig ställning i kollektivavtal om att inte särbehandla anhöriga, det vill säga de har samma arbetstidsbegränsningar som övriga personliga assistenter. Att låta anhöriga arbeta avsevärt mer än andra skapar baksidor ur arbetsmiljöhänsyn och kan utgöra osunda ekonomiska incitament, även om det för flertalet handlar om att tillfälligt hantera en svårlöst praktisk situation. Beträffande det som i allmänt tal nu benämns som inlåsningseffekter, så ser KFO ett tydligt värde av att rikta fokus mot möjligheten att realisera självbestämmande. Anordnare behöver redskap för att tydliggör respekt för självbestämmande och integritet. Några av KFOs medlemmar har bland annat tagit fram verktyg för ansvarsfördelning, överenskommelse för säkrat självbestämmande och kommunikationsstöd.

Det är oerhört viktigt att utredningen framför en nyanserad syn och inte bidrar till ett allmänt ifrågasättande av föräldrar och andra anhöriga i den personliga assistansen då de överlag har en oumbärlig roll som företrädare och som de som bär det yttersta ansvaret.

Huvudmannaskapet

Om det delade huvudmannaskapet blir föremål för utredning är det angeläget att det statliga huvudmannaskapet inte blir ifrågasatt, då den kontinuitet och stabilitet som uppnås där inte är jämförbar i det kommunala huvudmannaskapet. Lägger utredningen förslag är det nödvändigt att göra djupgående konsekvensanalys framförallt ur både rättighets- och rättssäkerhetsperspektiv, men också ur ett utförarperspektiv. Med utgångspunkt i det dubbla huvudmannaskapet bör utredningen titta särskilt på gränsen för grundläggande behov och behoven hos den grupp som efter ändrad rättspraxis hamnat precis under gränsen och inte längre kvalificerar till insatsen.

Förändringar i LSS med konsekvenser utanför LSS

Det är möjligt att ha insatser enligt både LSS och exempelvis SoL. Ibland fungerar det bra, men ibland blir det ett lapptäcke i stället för en helhetslösning, med följden att det inte går att verkställa besluten i praktik eller att uppnå relevanta levnadsvillkor. Människor hamnar i kläm mellan stat och kommun. Det blir därför viktigt att utred-ningen vid eventuella förslag till förändringar i LSS konsekvensanalyserar om och hur dessa kan tänkas drabba enskilda individer.


Begränsande rättspraxis måste ställas i relation till intentionerna i LSS

Utredningen behöver, med hänsyn till rådande rättspraxis och tolkningar av exempelvis integritetskänsliga grundläggande behov, ingående kunskap och psykisk funktionsnedsättning belysa överensstämmelse med intentionerna i LSS och konventionen. Utredningen bör också analysera behovet av lagförtydliganden för att förstärka rättigheter i LSS. Många har förlorat hela eller delar av sin statliga assistansersättning och framförallt har konsekvensen, oaktat alternativa insatser, blivit radikalt försämrad möjlighet till delaktighet på lika villkor som andra. Nu pågår också styrning mot ny rättspraxis för det grundläggande behovet ingående kunskap. Här måste utredningen belysa och analysera konsekvenserna. Nu är exempelvis inte ett barns behov av individuell anpassning vid andningshjälp (klassat som egenvård) eller epilepsi längre att räkna in under ingående kunskap. Rimligt vore att räkna andningshjälp som ett grundläggande behov av fysisk karaktär.

I kommunal bedömning av rätten till assistans flyter ofta lägsta gräns för grundläggande behov godtyckligt utifrån som vad som anses vara tillräckligt integritetskänsligt och/eller tillräckligt omfattande. Även här behövs sannolikt en analys kring behov av förtydligande.

En viktig fråga, nära sammanhängande med ny rättspraxis, är att också se över hur det är möjligt att komma bort ifrån minuträkning vid behovsbedömning för bättre överenstämmelse med intentioner i LSS.

Om arbetssätt

Gör nystart, referera inte till undermåliga utredningar med felaktiga slutsatser

Flera tidigare utredningar och rapporter på området har blivit och är ännu starkt ifrågasatta, framförallt utifrån bristfälliga underlag och därmed slutsatser. Det gäller inte minst uppfattningen om överkompensation i ersättningen och skattningar av fusk och överutnyttjande av ersättningen. Risken för följdfel är stor. Det är därför önskvärt att utredningen till sin helhet är brett parlamentarisk, att den är försedd med tillräckliga resurser, specialistkompetens, brukar- och anordnarrepresentanter samt verklighetsförankrad.

Gör konsekvensanalys av samtliga förslag

Det är viktigt att i utredningen tillse konsekvensanalys av samtliga förslag som läggs, ur relevanta perspektiv – kostnadsbesparingar, assistansberättigade, anordnare etc.
Likaledes är det viktigt att göra analysen utifrån korrekta förutsättningar. Beträffande känslighetsanalyserna i Billums utredning så var dessa inte applicerade på faktiska förhållanden.

Representation i utredningen

De som lever med personlig assistans bör, i enlighet med demokratiska principer i FN-konventionen, vara representerade genomgående i utredningen, inte minst som experter. Representationen måste också vara tillräcklig till omfattning och samman-sättningen representativ. Först då kan utredningen visa trovärdighet och förankring i brukarperspektiv.

Även arbetsgivar-/anordnarsidan bör rimligen vara väl representerad. Det gäller bland annat särskilt utredningens arbete med assistansersättningens konstruktion, nivå och förslag till förändringar. Med facit från föregående utredning kan empiriska underlag sannolikt bli avsevärt bättre om arbetsgivar-/anordnarsidan är delaktigare långt tidigare i processen. Med hänvisning till att 60 % av all personlig assistans ut-förs i privat regi är är det angeläget att arbetsgivarsidan inte enbart representeras av SKL. Arbetsgivarföreningen KFO ser ett behov av att särskilt värna och säkerställa goda förutsättningar idéburen verksamhet, mindre anordnare och egna arbetsgivare.

Stockholm 2015-12-14

För Arbetsgivarföreningen KFO, 

Hanna Kauppi