Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7)

Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO (KFO) är två fristående och medlemsstyrda arbetsgivarorganisationer som tillsammans organiserar cirka 7 000 arbetsgivare av kooperativ, ideell och idéburen karaktär med cirka 130 000 arbetstagare. Tillsammans representerar vi civilsamhällets arbetsgivare inom den idéburna välfärden såsom inom skolväsendet, socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

Sammanfattning

Vi välkomnar inledningsvis att regeringen vill säkerställa att de som äger och driver verksamheter inom skola, vård och omsorg ska ha ett långsiktigt och seriöst engagemang att bedriva en högkvalitativ verksamhet. Detta ligger helt i linje med den värdegrund som civilsamhällets arbetsgivare arbetar utifrån. Utredningen säger vidare att man vill säkerställa, bevara, vidareutveckla och fortsatt främja mångfalden inom välfärdssektorn. Detta ser vi positivt på. Vi vill dock kommentera några olika aspekter för att nyansera vårt positiva ställningstagande och avsluta med en samlad del som utvecklar våra synpunkter kring personlig assistans och skola.

1. Uppdraget inte uppfyllt.

Av utredningens uppdrag framgår följande. ”Eventuella krav ska utformas på ett sådant sätt att de främjar mångfald och att verksamhet inom välfärdssektorn fortsatt ska bedrivs i olika storlek samt i olika drifts- och ägarformer”(s. 37). Utredningen uttrycker som sin egen ambition att ”ingen företags- eller organisationsform ska gynnas eller missgynnas framför andra verksamhetsformer till följd av förslagen.” (s. 39).

Vi anser att utredningen inte har uppfyllt sitt uppdrag i denna del. Utredningen behandlar inte mångfalden av aktörer inom välfärden då den huvudsakligen utgår från aktiebolag som verksamhetsform. Utredningen har dessutom misslyckats med uppdraget genom att inte vända sig brett till företrädare för civilsamhällets alla aktörer (s. 40).

2. Ekonomisk stabilitet och långsiktighet.

Utredningen innehåller skrivningar om prövning av ekonomisk stabilitet och långsiktighet. För civilsamhällets arbetsgivare och idéburna verksamhetsformer finns det fler faktorer och värden som avgör långsiktighet och överlevnad. Företagsmodellerna, verksamhetsformerna, och dess ekonomi skiljer sig från aktiebolagen. För att kunna bedöma ett idéburet företags stabilitet krävs ny och fördjupad kompetens hos de myndigheter som ska göra bedömningen.

3. Utredningen en huvudmannaprövning – inte en ägarprövning.

Vi anser att utredningens förslag närmast är en huvudmannaprövning och inte en ägarprövning. Frågan om ägandet berörs inte nämnvärt. Istället läggs fokus på dem som leder verksamheten på olika sätt. Vid byte av huvudman eller om huvudmannen byter bolagsform föreslås att nytt tillstånd ska krävas. Vid uppköp av huvudman genom aktieöverlåtelse föreslås däremot inte nytt tillstånd. Vid koncernliknande verksamheter med dominerande ställning kommer inte ägaren att prövas. Ett tydligt exempel är skolsektorn där ägarna till den största gruppen inte prövas genom detta utredningsförslag.

4. Avgifter och kostnader för tillsyn.

Avgifter och kostnader bör ta hänsyn till och säkerställa att även mindre och lokala aktörer kan delta. Avgiftsuttag kan slå hårt mot små idéburna verksamheter. Koncerner behöver t.ex. inte prövas i varje ärende om de söker för att starta skolor i flera kommuner och detta gynnar naturligtvis dessa gentemot mindre aktörer som bara är verksamma på en plats.

Personlig assistans

KFO har cirka 550 medlemsverksamheter inom personlig assistans, med drygt 28 000 anställda. Bland verksamheterna finns brukarkooperativ – ideella och ekonomiska föreningar samt mindre och medelstora aktiebolag.

Krav på insikt, erfarenhet och lämplighet i övrigt

Utredningen föreslår följande (s 29-30):
”Tillstånd att bedriva verksamhet får beviljas endast den som har tillräcklig insikt och erfarenhet samt i övrigt bedöms lämplig…//.. Även ägare och andra som har ett väsentligt inflytande över verksamheten.”
Beträffande de kooperativa associationsformerna bör det tydliggöras vad som avses med ägare och andra som har ett väsentligt inflytande över verksamheten. I enlighet med förarbeten till assistanslagstiftningen ska det vara möjligt för assistansberättigade att gemensamt anordna sin personliga assistans i form av exempelvis ett kooperativ. Det förekommer både i mindre och i större skala. Avser utredaren här att människor med erfarenhet av egen eller närståendes funktionsnedsättning och personlig assistans, som går samman för att bedriva personlig assistans gemensamt var och en ska lämplighetsprövas? KFO anser att det är angeläget att frågan hanteras enligt assistanslagstiftningen. Assistansberättigade ska ha möjlighet att välja sättet på vilken assistansen anordnas.

Ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet långsiktigt

Utredningen föreslår följande (s 29-30):
”Den som ansöker ska även ha ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt.”

Med långsiktighet avses i utredningen ett tidsperspektiv om ca fem år. KFO:s medlemmar har i mycket liten utsträckning varit försedda med startkapital för sin verksamhet. Det är också allmänt känt att ideella och ekonomiska föreningar har mycket svårare att får sina kapitalbehov tillgodosedda, än verksamheter som bedrivs i aktiebolag. Med en skrivning om ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt finns en avgörande risk att idéburna organisationer, liksom i övrigt mindre och medelstora verksamheter utan kapitalsäkring inom personlig assistans, får avsevärt mindre möjligheter att bedriva och starta verksamhet.

Samtidigt är det viktigt att det framgår att verksamhet inom personlig assistans som det ser ut idag inte kräver något större startkapital, då assistansersättningen förskotteras. Kostnaderna består till huvuddel av löner och assistansen utförs kring den assistansberättigade.

Anmälan om ändrade förhållanden

Utredningens föreslår följande (s 30, s 235):
” … anmäla förändringar i den personkrets och de ekonomiska förutsättningar som avses//i samband med förändringen…”

Det är otydligt att utförare ska ”anmäla förändringar i de ekonomiska förutsättningarna”. Det borde framgå mer specifikt vad det kan handla om. En verksamhet kan gå med planerat underskott ett år för att sedan öka sin avkastning kommande år. Möjligen kan årsredovisningar ge en vägledning om den ekonomiska situationen och utgöra del i underlagen till myndigheten. Mer rimligt och träffsäkert vore att koppla anmälan till det egna kapitalet och till redan existerande regelverk beträffande exempelvis skyldighet att upprätta kontrollbalansräkning – d v s ett slags avvikelse rapportering från det som kan anses vara normalvariationer.

Förutsägbarhet är oerhört viktigt i de flesta verksamheter. Både anmälan om förändringar i personkretsen och exempelvis anmälan av ny verksamhetsansvarig bör därför handläggas med så korta handläggningstider som möjligt. Principerna för myndighetens godkännande bör också vara tydliggjorda.

Avgifter

Utredningen förslår följande (s 31 samt 236-237 ):
”Inspektionen för vård och omsorg får ta ut en avgift av den som 1) ansöker om tillstånd//2) anmäler förändringar i personkretsen”

Avgiften är avsedd att täcka myndighetens kostnader för handläggning av ett ärende. Utredningen anser att avgifterna bör differentieras utifrån hur omfattande ansökan är så att det finns samband mellan avgiften och kostnaden för prövningen. I arbetet med fastställande av beräkningsgrunderna bör man ta hänsyn till mindre verksamheter. Alltjämt anförs avgift på 21 000 kronor för ansökan om tillstånd och 850 kronor för ändringsanmälningar beträffande personkretsen, vilket är ett högt belopp för den som driver personlig assistans i kring den egna assistansen eller tillsammans med ett fåtal andra, och kommer således att direkt belasta den individuella assistansersättningen. Det framstår som ologiskt att assistansanvändare ska stå för kostnaderna för myndighetens verksamhet. Ska avgift införas så bör den inkluderas i ersättningen för personlig assistans, alternativt kopplas till verksamhetsstorlek.

Förelägganden och återkallelse av tillstånd vid bristande lämplighet m.m.
Utredningen förslår följande (s 32-34):
”… får inspektionen förelägga den som beviljats tillståndet att avhjälpa bristen...//…Ett tillstånd att bedriva verksamhet får även återkallas utan föregående föreläggande…”

KFO tycker att det är lämpligt att IVO får möjlighet att förelägga en huvudman att vida åt-gärder samt att återkalla tillstånd vid brister i den fortlöpande granskningen. Vad gäller området personlig assistans måste dock kraven på ekonomiska förutsättningar ställas i paritet till de möjligheter som föreskrivs i assistanslagstiftningen och rådande förutsättningar för icke vinstdrivande verksamhet. Likaledes måste frågan om vem som prövas som ägare, i exempelvis brukarkooperativ, hanteras i relation till assistanslagstiftningen och rimlighet.

Belastningsregistret

Utredningen föreslår att Förordningen (1999:1134) om belastningsregister bör ändras för att utöka möjligheterna att begära registerutdrag. Då det är frågan om att kontrollera förutsättningarna för säkerhet och kvalitet i utförandet av personlig assistans tillstyrker KFO förslaget.

Sekretess

Utredningen föreslår att IVO bör ges samma möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i tillsynen som myndigheten har vid tillståndsprövningen.

Det är i allt rimligt att även i tillsynen sekretessbelägga sådana uppgifter som redan kan sekretessbeläggas i tillståndsprövningen. I övrigt förespråkar KFO principiellt transparens för området personlig assistans, framförallt då det ska vara möjligt för assistansanvändare att överblicka området, så att det blir möjligt att välja anordnare exempelvis utifrån huruvida en verksamhet säkerställer assistansberättigades inflytande.

Förslagen är inte neutrala i förhållande till associationsform

Beträffande kraven på ekonomiska förutsättningar och avgifter anser KFO inte att utredaren i tillräcklig utsträckning har tagit hänsyn till de förutsättningar som råder för mindre verksamheter och kooperativ samt de möjligheter som assistansberättigade ges inom ramen för assistanslagstiftningen. Inte heller kan KFO se att förslagen förbättrar konkurrensvillkoren, då de så kallade ”högre trösklarna” kan sätta stopp inte bara för oseriösa utförare, utan även för små idéburna företag och kooperativ verksamhet.

Skolor

Arbetsgivaralliansen och KFO har tillsammans cirka 1 600 medlemsverksamheter inom det idéburna och ideella skolväsendet med drygt 22 000 anställda. Bland verksamheterna finns högskolor, gymnasieskolor, grundskolor, förskolor och fritidshem, stiftelser och förskolor som är föräldrakooperativ samt ideella och ekonomiska föreningar.

För skolor som bedrivs av enskild huvudman krävs idag i all väsentlighet godkännande av skolinspektionen. En kommun har inget ansvar för den utbildning som bedrivs på fristående skolor. Förskolor och fritidshem godkänns av kommunen där verksamheten ska bedrivas. De omfattas även av kommunens tillsynsansvar.

Vad gäller skola är ansvaret i dag fördelat på olika nivåer. Stat, huvudman, rektor, lärare. Ytterst är det huvudmannen som ansvarar. Vid byte av huvudman krävs nytt tillstånd. Om en huvudman köps upp genom aktieöverlåtelse krävs inget nytt tillstånd. Inga register förs över vilka huvudmän som fått tillstånd hos skolinspektionen.

Utredningens uppdrag

I utredningens uppdrag (s. 37), framgår att eventuella krav som utformas så att det främjar mångfald och att verksamhet även fortsättningsvis ska kunna bedrivas i olika storlek samt i olika drifts- och ägarformer. Utredarna framför sin egen ambition att ingen företags- eller organisationsform ska gynnas eller missgynnas framför andra verksamhetsformer till följd av förslagen. Utredningen behandlar huvudsakligen aktiebolag som ägare, stiftelse omnämns någon gång. Inte heller i referensgruppen eller organisationer som företräder finns den idéburna sektorn som engagerar förskolor och friskolor representerade (se sid 40).

Vi har svårt att se att utredarna uppfyllt uppdraget. I utredningen talas om juridiska personer, varvid tas upp VD, styrelse och AB. Det tas även upp hur bolagsordningen bör formuleras och att det där, som ett tips, bör framgå att syfte inte är att bereda aktieägarna vinst ( s. 319). Vi anser det är en brist i utredningen att föreningsmedlemmar inte omnämns. Utredningen tar inte upp något om föreningsdrivna skolor och förskolor och konsekvenser för dessa. Att aktiebolag är normen uppfyller inte det uppställda kravet på främjande av mångfald.

En ytterligare uppenbar brist i utredningen är att man inte behandlat den stora grupp av förskolor som är föräldradrivna kooperativ. Formen föräldrakooperativ har funnits under lång tid och är väl fungerande. Dessa föreningar löser ofta ett behov som annars är svårt att tillgodose, t.ex. på mindre orter. Att föräldrar skulle kunna tänkas vara oseriösa, som är det man vill förhindra, är inte rätt perspektiv. Drivkraften i denna verksamhetsform är ett starkt egenintresse att få en fungerande barnsomsorg.

En styrelse i en förening byts tämligen ofta. Att pröva föräldrarna blir en stor administration. Den enskilda förälderns ekonomiska situation har knappast betydelse för föreningen.

Vi anser att detta är en reform som främst gynnar aktiebolagsformen. Syftet kan verka gott men i mycket verkar det för att exkludera idéburna skolor och för-skolor som drivs i annan form.

Kraven föreslås gälla fortlöpande och respektive myndighet med tillsynsansvar, Skolinspektionen och Kommunen, ska följa upp att tillståndshavaren uppfyller kraven. Utredningens bedömning är att en ytterligare utredning bör tillsättas för att klarlägga förutsättningarna för att flytta tillsynen vad gäller kommunens prövning av godkännande samt tillsyn över fristående förskolor. Vi anser att det är ett bra förslag i den delen.

Utredningen gör en jämförelse med tillstånd för servering av alkoholhaltiga drycker samt för bevakningsföretag. Vi anser att dessa jämförelser är mycket förenklande. Skolan och förskolan som verksamhet är styrd av skollag och förordningar. Utredningen behöver kompletteras med en fördjupad genomgång av idéburna verksamheter för att svara upp mot uppdraget.

För Arbetsgivaralliansen och Arbetsgivarföreningen KFO
Hans-Göran Elo och Petter Skogar
(Förbundsdirektörer)

Publicerad
den 2 juni, 2015
Uppdaterad
den 3 oktober, 2015